JULIO 2018

20 años de políticas para la igualdad en México. ¿Secretaría o instituto?

La decisión, por parte de las autoridades recién electas, de crear ya sea secretarías o institutos para la implementación y seguimiento de políticas públicas para la igualdad entre mujeres y hombres, requiere de una revisión histórica de objetivos, avances, obstáculos y carencias que se han experimentado, y que Guadalupe López García nos ofrece en su columna.

En este año cumplimos dos décadas de políticas públicas para la igualdad entre mujeres y hombres en México, a raíz de la Plataforma de Acción de la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer, celebrada en Beijing, la cual identificó 12 esferas de especial preocupación en materia de derechos humanos de las mujeres.

Si bien la Conferencia se efectuó en 1995, pasaron tres años más para dar cumplimiento a la esfera H (punto 8) de la Plataforma, relativa a los Mecanismos Institucionales para el Adelanto de las Mujeres (MAM), con el objetivo de promover la institucionalización de la perspectiva de género en toda las estructuras de gobierno y generar las políticas públicas necesarias, aunque se pensaba (y se sigue pensando) que son los únicos responsables de esa misión.

En mayo de 1998, el primer jefe de Gobierno del DF, Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano, del Partido de la Revolución Democrática (PRD), creó el Programa para la Participación Equitativa de la Mujer (Promujer). Entre ese año y el siguiente, en cada una de las 16 delegaciones se instalaron los Centros Integrales de Apoyo a la Mujer (CIAM).

Ya desde 1997, todavía con el último regente del DF, Oscar Espinosa Villarreal, se habían comenzado a instalar las Unidades de Atención y Prevención de la Violencia Familiar (UAPVIF) en cada delegación, derivadas de la ley en la materia (antes se hablaba de intrafamiliar en lugar de familiar). Con los CIAM, se generó un intenso debate porque se consideraba que las funciones se duplicaban. Además, se insistía, ya estaba el DIF (Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia).

En 1998 también fue creada Comisión Nacional de la Mujer (Conmujer), que sustituyó al Programa Nacional de ese entonces. El presidente Ernesto Zedillo, antes de terminar su gestión (1994-2000), remarcó que no se necesitaba una secretaría de Estado, pese a que sus correligionarias del Partido Revolucionario Institucional (PRI) la demandaban.

En el 2001, con el presidente Vicente Fox, del Partido Acción Nacional (PAN), Conmujer se convirtió -por ley- en Instituto Nacional de las Mujeres. En el caso del Promujer-DF, en 1999 se transformó en Instituto de la Mujer y en el 2002, con la aprobación de su ley respectiva, en Instituto de las Mujeres del DF (Inmujeres-DF), ahora denominado informalmente Instituto de las Mujeres de la Ciudad de México (CDMX).

Fue hasta 2006, cuando, al aprobarse la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (LGIMH), y en 2007, la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV), se consolidó el marco normativo en materia de derechos humanos de las mujeres. Estos acontecimientos marcaron el curso que tomarían, no solo para la ciudad sino para todo el país, las políticas para la igualdad.

Más que un aniversario, 2018 podría estar marcando, por igual, una nueva etapa en el rumbo de ese proceso. Pese a que el Partido de Regeneración Nacional (Morena) ganó la presidencia y la CDMX, parece ser que la figura de instituto a nivel nacional prevalecerá, en tanto que a nivel local, se podría convertir en una secretaría.

La polémica para crear secretarías (órganos centralizados) o institutos (órganos descentralizados si se crean por ley) se reduce a estar en favor o en contra. No obstante, existen otros escenarios que las autoridades electas deben revisar a la hora de decidir.

Los estados de Guerrero (desde 1987), Coahuila, Michoacán, Chiapas, Zacatecas y Oaxaca tienen una secretaría (con distintas denominaciones). Habría que valorar si su incidencia como MAM ha sido mayor, pues este es uno de los argumentos más mencionados por quienes están en favor de esa figura.

En las demás entidades hay institutos (igualmente, con diferentes nombres), mientras que en el Estado de México opera el Consejo Estatal de la Mujer y Bienestar Social, adscrito a la Secretaría de Desarrollo Social. Es una figura obsoleta a la que no se le ha puesto mucha atención. En el ámbito municipal, en el Informe de México sobre la aplicación de la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing (2014), se mencionaba que en 1,510 de 2,445 municipios [1] contaban con una instancia (o instituto). No he encontrado un dato más reciente.

Otros MAM creados han sido las comisiones de igualdad (en los congresos), unidades de género (en las dependencias de gobierno), centros de justicia, o las denominadas ciudades de las mujeres que concentran los servicios de distintas instituciones.

Las dos políticas de relevancia que articulan las acciones en los tres órdenes de gobierno son la Política Nacional en Materia de Igualdad entre Mujeres y Hombres, derivada de la LGIMH, y la Política Nacional Integral desde la Perspectiva de Género para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, proveniente de la LGAMVLV. Sus instrumentos son los sistemas (coordinación interinstitucional con la participación de organizaciones no gubernamentales y representantes de la academia), los programas (para cada administración) y la observancia (establecida en la LGIMH).

Estas figuras actúan, pero más en el nivel protocolario que real. Si bien los sistemas se instalan y emiten su reglamentación correspondiente, pesan más las acciones coyunturales, como las declaratorias de la Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres (AVGM), una medida necesaria de corto plazo (con serias dificultades para operar).

La importancia de estos instrumentos, es que son mandatos legales y cada administración pública los tiene que instalar y dar seguimiento. Esto evita que las acciones sean aisladas, de poco impacto o que beneficien a grupos específicos de mujeres.

¿Mecanismos normativos o para la igualdad de oportunidades?

Hay un debate casi olvidado: ¿los institutos (o secretarías) deben dar atención directa y servicios a las mujeres o tienen que ser solo una instancia normativa; es decir, que nada más se dediquen a institucionalizar la perspectiva de género en las otras dependencias de gobierno?

Quienes trabajamos en el Inmujeres-DF en al menos sus primeros diez años, se dio una polémica intensa, puesto que el organismo tiene esas dos atribuciones. Incluso, había pelea entre las dos grandes áreas y confusión en sus funciones y en la población que deberían atender.

En Promujer, Inmujer y principios del Inmujeres-DF, se le dio más relevancia al trabajo directo con mujeres (igualdad de oportunidades). A raíz del nuevo escenario jurídico, la dependencia se enfocó en transversalizar la perspectiva de género. En estos años recientes, parece ser que el instituto se ha movido más por coyunturas que por acciones a largo plazo.

La española Judith Astelarra, en una visita al DF a principios del siglo XXI, sugería que los MAM fueran normativos, pues no habría presupuestos suficientes para atender la demanda de la población. Esa misma postura se expuso en el primer o segundo Parlamento de Mujeres, convocado por el Congreso de la Unión. (Esta tribuna desapareció años más tarde, por la avanzada de grupos de derecha).

En la mayoría de los MAM predomina esa doble función, pero se han enfrentado a presupuestos raquíticos, falta de personal, de recursos materiales, generando un desgaste físico y emocional en sus trabajadoras/es, por querer asumir todo ese trabajo descomunal, aunque se ha insistido en que la responsabilidad de atención de las mujeres no es solo de esas instituciones sino de todas las áreas de gobierno.

Por otra parte, gran parte de los MAM se han creado en el Poder Ejecutivo; en el Poder Legislativo, se ha avanzado en las leyes pero no en su armonización, en tanto que en el Poder Judicial, donde se ubican los órganos de impartición de justicia, hay más resistencia al cambio, pese a que se emitió un protocolo para juzgar con perspectiva de género.

Es decir, las instancias para la atención de las mujeres son predominantemente administrativas y canalizadoras, brindan acompañamientos (sin representatividad jurídica, la que tendrían que hacer las defensorías de oficio) o concentran los servicios de diversas instituciones. Son áreas intermedias que dan información; es un buen paso, pero no son resolutivas.

El caso de los municipios y delegaciones

El ámbito municipal es el más olvidado y el que requiere mayor atención, porque es en donde se refleja más la discriminación y violencia contra las mujeres. A pesar de que la Comisión Nacional de Derechos Humanos (responsable de la Observancia nacional) dejó de emitir sus informes respectivos, bien se sabe que trabajan en condiciones terribles. En alguna parte leí que la oficina de una instancia municipal está debajo de las escaleras.

Es difícil que en cada municipio se pueda crear una instancia/instituto para las mujeres, pero no se plantean otras alternativas. Los ayuntamientos siguen pensando que duplican acciones con los DIF, o los crean y no les dan ni personal ni equipo, mucho menos presupuesto.

MAM municipales recurren al Programa de Fortalecimiento a la Transversalidad de la Perspectiva de Género, un fondo que maneja el Inmujeres Nacional. Para que sus proyectos sean aprobados, tienen que cubrir todos los requisitos y cumplir con las complicadas reglas de operación. Este año, los recursos disminuyeron de manera drástica.

En las delegaciones, en las elecciones del 2000, cuando se eligieron por primera vez a jefes delegacionales, pensando que el PAN arrasaría, el gobierno del DF centralizó los CIAM (eran manejados tanto por las delegaciones como por Promujer y luego Inmujer). Con la aprobación de la ley del Inmujeres-DF, se transformaron en unidades administrativas, realizando los mismos servicios.

Cada delegación de la CDMX tiene sus mecanismos específicos: direcciones, subdirecciones o jefaturas de unidad departamental (JUD), las cuales se han centrado en servicios y actividades diversas, pero con poca incidencia para transversalizar el género en las políticas de las demarcaciones.

En Tlalpan existió la Dirección de Políticas de Género, adscrita a la Oficina de la Jefatura Delegacional, pero con la llegada de Claudia Sheinbaum a la jefatura delegacional, desapareció. Ahora, en la Dirección General de Desarrollo Social está la Dirección de Equidad de Género, Desarrollo Social y Comunitario y la JUD de Atención a las Mujeres.

Entonces, si se crea la secretaría de las mujeres, cabría preguntarse, ¿cómo se responderá a todos estos escenarios? En el caso de las recién creadas alcaldías, ¿de qué forma darán respuesta al marco normativo en materia de igualdad?

Nota:
[1] De acuerdo con el INEGI, ahora son 2,457 municipios. http://cuentame.inegi.org.mx/territorio/division/default.aspx?tema=T